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Humedales: Posicion de la Secretaria de Mineria y Energia de la Provincia de Salta

Humedales: Posición de la Secretaría de Minería y Energía de la Provincia de Salta

A través de una carta enviada a la diputada nacional Dra. Pamela Calletti, la Secretaría de Minería y Energía de la provincia de Salta, informó sobre su posición en relación al “Proyecto de Ley, autoría del Diputado Nacional Leonardo Grosso, referido a Humedales, y los efectos de poner en consideración ciertas observaciones al mismo.“
La carta expresa: “En primer lugar, debe tenerse en cuenta las normas legales vigentes relacionadas al objeto del proyecto de ley que se analiza, así las cosas, nos encontramos con “La Convención de Ramsar” de 1971, aprobada por Ley N° 23.919 (t.o. Ley 25335).
Este es el primer tratado que contempla disposiciones sobre el tema, relativo a los humedales con especial énfasis en la conservación y uso racional como hábitat de las aves acuáticas migratorias. Es el único tratado global relativo al medio ambiente que se ocupa de un tipo de ecosistema en particular.
En dicho plexo, más precisamente el art. 1° de dicha Convención se establece: “1. A los efectos de la presente Convención son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros….”2. A los efectos de la presente Convención son aves acuáticas las que dependen ecológicamente de los humedales”.
Lo que se indica como punto 2 del artículo antes transcripto, es la causa del nacimiento de los humedales.
Ahora bien, los humedales son zonas donde el agua es el principal factor controlador del medio, de la vida vegetal, y animal asociadas a él. Los humedales se dan por donde la capa freática se halla en la superficie terrestre o cerca de ellas o donde la tierra está cubierta por aguas pocos profundas (Mathus Ecorihuela y Marcela Andino, “Tramitación Legislativa de Humedales, Universidad de Chile, Seminario Regulación de las Aguas en el sur de Chile)
Asimismo, los humedales se caracterizan por ser áreas que permanecen en condiciones de inundación o con suelo saturado con agua durante períodos considerables de tiempo. Si bien este término engloba una amplia variedad de ecosistemas, todos los humedales comparten una propiedad primordial: el agua es el elemento clave que define sus características físicas, vegetales, animales y sus relaciones. El agua puede provenir del mar, de los ríos, las lluvias o de napas subterráneas. Los humedales se distinguen también por las características particulares de sus suelos y por la presencia de plantas y animales adaptados a las condiciones de inundación o de alternancia de períodos de anegamiento y sequía. De esta manera, los humedales no son necesariamente transiciones entre los sistemas acuáticos y terrestres, sino que poseen características estructurales y funcionales propias, que los diferencian de unos y otros.
https://www.argentina.gob.ar/ambiente/contenidos/humedales)
Es dable destacar que en la misiva se aclara la cantidad de los sitios Ramsar en Argentina y que en ninguno de ellos se nombra a la provincia de Salta (“-Sitios Ramsar en Argentina: son 23, en los que la Provincia de Salta no tiene sitios RAMSAR declarados.” (El Pregón Minero, 22/09/2022

Carta enviada a la diputada nacional Dra. Pamela Calletti, la Secretaría de Minería y Energía de la provincia de Salta,

Salta, 21 de septiembre de 2022 Sra.

Diputada Nacional

Dra. Pamela Calletti

Su despacho

Me dirijo a Ud. en atención al Proyecto de Ley, autoría del Diputado Nacional Leonardo Grosso, referido a Humedales, y los efectos de poner en consideración ciertas observaciones al mismo.

En primer lugar, debe tenerse en cuenta las normas legales vigentes relacionadas al objeto del proyecto de ley que se analiza, así las cosas, nos encontramos con “La Convención de Ramsar” de 1971, aprobada por Ley N° 23.919 (t.o. Ley 25335).

Este es el primer tratado que contempla disposiciones sobre el tema, relativo a los humedales con especial énfasis en la conservación y uso racional como hábitat de las aves acuáticas migratorias. Es el único tratado global relativo al medio ambiente que se ocupa de un tipo de ecosistema en particular.

En dicho plexo, más precisamente el art. 1° de dicha Convención se establece: “1. A los efectos de la presente Convención son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancandas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros….”2. A los efectos de la presente Convención son aves acuáticas las que dependen ecológicamente de los humedales”.

Lo que se indica como punto 2 del artículo antes transcripto, es la causa del nacimiento de los humedales.

Ahora bien, los humedales son zonas donde el agua es el principal factor controlador del medio, de la vida vegetal, y animal asociadas a él. Los humedales se dan por donde la capa freática se halla en la superficie terrestre o cerca de ellas o donde la tierra está cubierta por aguas pocos profundas (Mathus Ecorihuela y Marcela Andino, “Tramitación Legislativa de Humedales, Universidad de Chile, Seminario Regulación de las Aguas en el sur de Chile)

Asimismo, los humedales se caracterizan por ser áreas que permanecen en condiciones de inundación o con suelo saturado con agua durante períodos considerables de tiempo. Si bien este término engloba una amplia variedad de ecosistemas, todos los humedales comparten una propiedad primordial: el agua es el elemento clave que define sus características físicas, vegetales, animales y sus relaciones. El agua puede provenir del mar, de los ríos, las lluvias o de napas subterráneas. Los humedales se distinguen también por las características particulares de sus suelos y por la presencia de plantas y animales adaptados a las condiciones de inundación o de alternancia de períodos de anegamiento y sequía. De esta manera, los humedales no son necesariamente transiciones entre los sistemas acuáticos y terrestres, sino que poseen características estructurales y funcionales propias, que los diferencian de unos y otros

(https://www.argentina.gob.ar/ambiente/contenidos/humedales)

-Sitios Ramsar en Argentina: son 23, en los que la Provincia de Salta no tiene sitios RAMSAR declarados

También es oportuno mencionar los siguientes artículos de la Constitución Nacional con incidencia en el análisis de autos:

- Artículo 1: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución”.

- Artículo 41: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.

Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.

Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.

Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.”

- Artículo 75 inc. 24: “Corresponde al Congreso: 24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.”

- Artículo 121: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.

- Artículo 122: “…Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas...”

- Artículo 124: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.

Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”

Habiendo realizado ese marco introductorio, y respecto del proyecto de ley en cuestión podemos mencionar:

* No se trata de un proyecto de ley de presupuestos mínimos, sino que avanza sobre competencias propias de las Provincias, como implementación de políticas públicas.

Debe recordarse que los recursos naturales pertenecen al dominio originario de las Provincias, no existiendo una delegación expresa en esta materia.

A mayor entendimiento, la Ley N° 25.675 en su artículo 6 reza que “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable”. Por ejemplo: se involucra en la gestión del Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT) que corresponde a las provincias y que a su vez es un instrumento de gestión que ha sido oportunamente previsto en la Ley General del Ambiente. En el caso particular de la Provincia de Salta, dicho OAT no se ha llevado a cabo. Por lo que resulta difícil pensar que se podría cumplir en un plazo de 2 años como lo estipula el proyecto.

En este tipo de proyectos de ley, teniendo en cuenta la política ambiental que se pretende implementar, debería existir un real federalismo de concertación. En ese sentido, debemos recordar que, en el Pacto Federal Ambiental, ratificado por Ley 25.675, Nación y Provincias acordaron: Promover políticas de desarrollo ambientalmente adecuadas estableciendo Acuerdos Marco entre los Estados; Promover unificación y coordinación concentrando al máximo, y Reconocer al Consejo Federal de Medio Ambiente como instrumento válido para la coordinación de la política ambiental de la República Argentina. Por lo tanto, estas iniciativas deberían tener estudio y consenso previo en el marco de los consejos existentes donde las provincias tienen sus respectivos representantes, por ejemplo: COFEMA, COHIFE, COFEMIN, etc.

* Entendemos que no hay una definición precisa y clara de que se considera como humedales, lo que causa inseguridad jurídica.

Al respecto, COFEMIN se inclina más por la definición de humedales del Consejo Hídrico Federal (COHIFE): “Se entiende por humedales a los ambientes naturales cuya formación se debe a los procesos de la naturaleza, en los cuales la presencia de agua superficial, sea de carácter permanente o no, corriente, surgente, dulce, salobre o salada, causa flujos biogeoquímicos propios y diferentes a los ambientes terrestres y acuáticos, y en los que se deberá encontrar como uno de sus rasgos distintivos, la presencia de biota adaptada a estas condiciones.”

Asimismo, podría excluirse a los humedales altoandinos y puneños por las características que revisten los mismos; o bien definirse correctamente humedales altoandinos y puneños y sus amortiguaciones.

Debe advertirse que, para la correcta implementación de políticas de conservación o protección de humedal o recurso natural, es necesario advertir la diversidad y heterogeneidad conque puede presentarse a lo largo de un territorio, según las características físicas y geográficas

En este punto, es necesario hacer notar la delicada cuestión que conlleva definir humedales y los parámetros de sus relevamientos, pues no debería incluirse los salares como humedales; caso contrario se encontraría en peligro la explotación de sus minerales (Sal, potasio, boratos, litio, etc).

* Estipula la creación de un inventario de humedales, para lo cual crea una Autoridad que será liderada por Nación. El Inventario podrá realizarse por etapas y por áreas geográficas. La autoridad de aplicación nacional podrá definir, en articulación con las jurisdicciones provinciales, áreas del territorio nacional que serán priorizadas a efectos de la realización del Inventario. Dicho inventario debería actualizarse cada 5 años.

En el art. 13 (moratoria) se estipula que, durante el tiempo que transcurra entre la sanción de la presente ley y la inclusión de los humedales en el Ordenamiento Ambiental del Territorio, no se permitirá la realización de nuevas actividades ni la ampliación de las actividades existentes en los humedales y los que se presumen de tales. Se consideran actividades nuevas a aquellas iniciadas con posterioridad a la fecha de sanción de la presente ley. Para el caso de solicitudes de uso de agua de los humedales, sean nuevos o ampliaciones de los existentes, las mismas serán evaluadas por la autoridad competente de cada jurisdicción, en el marco de la normativa específica y de la presente ley, previo a su otorgamiento.

Ese texto resulta alarmante debido a la inseguridad jurídica que crea en lo atinente a proyectos productivos, en particular a los proyectos mineros radicados en la Puna Salteña. La concreción de una inversión que genera recursos genuinos para la provincia y mano de obra, podría verse paralizada hasta tanto se realice un inventario de humedales, que como se destacó se podría llevar a cabo por etapas y áreas geográfica, en los que no se sabe cuales serán los criterios para establecer prioridades de relevamientos y la consecuente asignación de fondos para tal fin. Y en la que podemos suponer hipotéticamente, teniendo en cuenta los sucesos conocidos por todos, que serían destinados en principio para otras regiones del país.

Al no existir una información concreta podrían presentarse planteos judiciales tendientes a paralizar proyectos productivos aduciendo “que se presume la existencia de humedales” en una zona determinada. (Se debería definir bien los parámetros socioambientales a tener en cuenta para la realización del inventario, haciendo énfasis en una clasificación por categorías de humedales y posterior zonificación según su sensibilidad y/o criticidad para cada uno de ellos considerando principalmente en los más críticos su Gestión socioambiental dando seguridad jurídica).

Ante esto se esgrime la siguiente sugerencia: en casos que un proyecto incluya uso y/o afectación alguna de vegas en zonas no críticas realicen la presentación de un análisis de sensibilidad ambiental en la autoridad de aplicación correspondiente a la concesión de aguas y/o ambiental. Siguiendo el espíritu de la definición de los sitios Ramsar pero desde el punto de vista ecosistémico general.

* En el art. 15 contempla la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): En el caso de que, en un mismo ambiente, se hayan presentado dos (2) o más proyectos, las jurisdicciones provinciales como autoridades competentes deberán realizar las EAE considerando los efectos acumulativos y/o sinérgicos incluyendo la Evaluación de Impactos Acumulativos, de acuerdo a lo expresado en las escalas incluidas en el Inventario de Humedales.

Asimismo, cada jurisdicción deberá establecer un mecanismo para que posibles personas afectadas, organizaciones no gubernamentales que propugnan por la protección ambiental, otras organizaciones sociales, comunidades, universidades u otros organismos técnicos especializados, mediante petición fundada, requieran el desarrollo de este procedimiento.

Una vez que se determine dicha necesidad deberán suspenderse todos los pedidos y/o proyectos que se encuentren en proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. La autoridad de aplicación nacional debe asegurarse que dicho análisis, así como su discusión mediante participación ciudadana, se realicen en el plazo no menor a seis (6) meses ni mayor a dieciocho (18) meses”.

Si bien consideramos que es importante en la gestión ambiental la realización de EAE, se advierte con preocupación que el artículo crea una carga más para los estados provinciales que deberán destinar fondos a la realización de tales evaluaciones, sabiendo que los recursos económicos y financieros en muchos casos no alcanzar para dar cumplimiento, poniéndolos de una u otra manera en una situación de incumplimiento de la ley (sumado a la falta de recurso humano, equipamiento necesario y disponibilidad de tiempo). También debe advertirse que, en virtud de lo estipulado en el último párrafo, se deberían suspender en el mientras tanto la evaluación de los estudios de impacto ambiental que estuvieren en trámite. En lo que atañe a minería y teniendo en cuenta las características de la Puna y de los proyectos mineros, probablemente algunos trámites de evaluación de estudios deberían suspender hasta tanto se realice un EAE; lo que también conlleva un retraso de inversiones.

Aún más, cabe preguntarse qué pasaría en aquellos casos de proyectos que ya estuvieren en marcha o construcción, pero la situación de hecho encuadrase en el supuesto que se contempla.

* El art. 16 referido a las prohibiciones, estipula que: “Queda prohibida toda intervención en los humedales sin la previa aprobación por parte de la autoridad competente, de la EIA, las que mínimamente deberán contemplar, sin desmedro del conjunto de evaluaciones que cada jurisdicción aplique, la consideración de los siguientes procesos y/o actividades… La exploración y explotación minera e hidrocarburífera o con presencia de reservas para fracking…”.

La Provincia de Salta promueve la exploración y explotación de los yacimientos mineros existentes en su territorio, velando por la correcta aplicación y cumplimiento de las leyes, conforme lo establece el art. 82 de la Constitución Provincial.

Asimismo, la actividad minera se presume de utilidad pública según lo dispone el Código de Minería, sancionado conforme el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional. Lo que implica que, resulta de interés o conveniencia para una importante mayoría de la población y es considerada por el poder público, como de primordial importancia protegerla o impulsarla.

Por lo tanto, consideramos que ciertas prohibiciones generales no hacen más que crear ciertas presunciones que serán puertas para planteos judiciales tendientes a obstruir el desarrollo productivo.

Los estándares actuales de la actividad minera distan de los preconceptos establecidos en gran parte de la sociedad.

Gran parte de los proyectos mineros de la provincia de Salta (en particular los litíferos) están ubicados en zonas aisladas, con características geográficas y geológicas particulares, donde existen vegas o ambientes que pueden ser asimilables a humedales; por lo que una mala regulación podría provocar que se vea impedido el desarrollo de la actividad.

A su vez no debe dejar se soslayarse que, los proyectos mineros pasan por diversas etapas de evaluación ambiental y que sus Informes de Impacto Ambiental se renuevan cada dos años; siendo una de las actividades con mayor seguimiento y control ambiental.
Del articulado del proyecto en cuestión, surge que la mayor parte de las actividades productivas se verían afectadas, por lo que carece de una visión productivista. Aquí cabe traer a colación el art. 75 incs. 18 y 19 que le encomienda al Congreso como competencia propia, velar por el desarrollo humano, progreso económico, productividad de la economía nacional, generación de empleo y formación profesional, entre otros, en lo que se conoce como “cláusula de progreso”. Es necesario buscar instrumentos de gestión que permitan el desarrollo productivo y el cuidado del ambiente y los recursos naturales, que vayan de la mano y garanticen el desarrollo sostenido y sustentable.
* Se crearía un Fondo Nacional de Humedales que sería administrado por la Autoridad de Aplicación Nacional. Un Órgano Nacional manejaría fondos de manera discrecional atinentes a recursos naturales propios de las Provincias. Podría crearse un Consejo Consultivo Regional.
* En el art. 26 sobre “restauración” se advierte que si es por una acción antrópica debería ser restaurada por el causante de la misma como lo establece la Ley General de Ambiente. (Cap. 4).
* La autoridad de Aplicación tendría que ser provincial (Secretaría de Recursos Hídricos o Secretaría de Ambiente en su caso).
* En el art. 34, sugerimos que se considere un consejo consultivo de humedales por región, que incluya representantes de cada provincia vinculada (autoridad de aplicación provincial, que incluya representantes del COFEMIN.
En definitiva, en la forma que está redactado el proyecto de ley en análisis, y de aprobarse, podría causar gran inseguridad jurídica en la actividad minera. Las acciones y políticas que se instrumenten o pretendan instrumentar y las prohibiciones establecidas en este proyecto de ley, resultarán insuficientes o inadecuados para dar una verdadera protección a los humedales y solucionar los problemas de público y notorio conocimiento.
Finalmente es opinión que, en proyectos de ley de este tipo, corresponde se nos otorgue como provincia oportuna y correcta intervención, como así también a los distintos representantes de actividades como la minera que puedan verse de alguna manera “afectadas”. Ello a los fines de realizar un análisis técnico, científico y sobre bases fundamentadas.
Sin más, la saludo atentamente. (El Pregón Minero/El Pregón Energético)